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        『投融資政策』關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)
        發(fā)布時(shí)間:2019.03.18    瀏覽次數:3057次

        關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)

        財金〔2019〕10號

        各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局),新疆生產(chǎn)建設兵團財政局,財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專(zhuān)員辦事處:

        在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式,引入社會(huì )力量參與公共服務(wù)供給,提升供給質(zhì)量和效率,是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策部署。為貫徹落實(shí)中央經(jīng)濟工作會(huì )議和全國財政工作會(huì )議精神,有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險,充分發(fā)揮PPP模式積極作用,落實(shí)好“六穩”工作要求,補齊基礎設施短板,推動(dòng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,現提出如下意見(jiàn):

        一、牢牢把握推動(dòng)PPP規范發(fā)展的總體要求

        近年來(lái),各級財政部門(mén)會(huì )同有關(guān)方面大力推進(jìn)PPP工作,在穩增長(cháng)、促改革、惠民生方面發(fā)揮了積極作用,但也存在超出自身財力、固化政府支出責任、泛化運用范圍等問(wèn)題。各級財政部門(mén)要進(jìn)一步提高認識,遵循“規范運行、嚴格監管、公開(kāi)透明、誠信履約”的原則,切實(shí)防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險,堅決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰,扎實(shí)推進(jìn)PPP規范發(fā)展。

        (一)規范運行。健全制度體系,明確“正負面”清單,明確全生命周期管理要求,嚴格項目入庫,完善“能進(jìn)能出”動(dòng)態(tài)調整機制,落實(shí)項目績(jì)效激勵考核。

        (二)嚴格監管。堅持必要、可承受的財政投入原則,審慎科學(xué)決策,健全財政支出責任監測和風(fēng)險預警機制,防止政府支出責任過(guò)多、過(guò)重加大財政支出壓力,切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。

        (三)公開(kāi)透明。公平、公正、公開(kāi)擇優(yōu)采購社會(huì )資本方。用好全國PPP綜合信息平臺,充分披露PPP項目全生命周期信息,保障公眾知情權,對參與各方形成有效監督和約束。

        (四)誠信履約。加強地方政府誠信建設,增強契約理念,充分體現平等合作原則,保障社會(huì )資本合法權益。依法依規將符合條件的PPP項目財政支出責任納入預算管理,按照合同約定及時(shí)履約,增強社會(huì )資本長(cháng)期投資信心。

        二、規范推進(jìn)PPP項目實(shí)施

        (一)規范的PPP項目應當符合以下條件:

        1. 屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目,合作期限原則上在10年以上,按規定履行物有所值評價(jià)、財政承受能力論證程序;

        2. 社會(huì )資本負責項目投資、建設、運營(yíng)并承擔相應風(fēng)險,政府承擔政策、法律等風(fēng)險;

        3. 建立完全與項目產(chǎn)出績(jì)效相掛鉤的付費機制,不得通過(guò)降低考核標準等方式,提前鎖定、固化政府支出責任;

        4. 項目資本金符合國家規定比例,項目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金;

        5. 政府方簽約主體應為縣級及縣級以上人民政府或其授權的機關(guān)或事業(yè)單位;

        6. 按規定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫,及時(shí)充分披露項目信息,主動(dòng)接受社會(huì )監督。

        (二)在符合上述條件的同時(shí),新上政府付費項目原則上還應符合以下審慎要求:

        1.財政支出責任占比超過(guò)5%的地區,不得新上政府付費項目。按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則,污水、垃圾處理等依照收支兩條線(xiàn)管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外;

        2.采用公開(kāi)招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判等競爭性方式選擇社會(huì )資本方;

        3.嚴格控制項目投資、建設、運營(yíng)成本,加強跟蹤審計。

        對于規避上述限制條件,將新上政府付費項目打捆、包裝為少量使用者付費項目,項目?jì)热轃o(wú)實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費比例低于10%的,不予入庫。

        (三)強化財政支出責任監管。確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任,不超過(guò)當年本級一般公共預算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算安排PPP項目運營(yíng)補貼支出。建立PPP項目支出責任預警機制,對財政支出責任占比超過(guò)7%的地區進(jìn)行風(fēng)險提示,對超過(guò)10%的地區嚴禁新項目入庫。

        三、加強項目規范管理

        各級財政部門(mén)要將規范運作放在首位,嚴格按照要求實(shí)施規范的PPP項目,不得出現以下行為:

        (一)存在政府方或政府方出資代表向社會(huì )資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過(guò)簽訂陰陽(yáng)合同,或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式,由政府實(shí)際兜底項目投資建設運營(yíng)風(fēng)險的。

        (二)本級政府所屬的各類(lèi)融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會(huì )資本參與本級PPP項目的。社會(huì )資本方實(shí)際只承擔項目建設、不承擔項目運營(yíng)責任,或政府支出事項與項目產(chǎn)出績(jì)效脫鉤的。

        (三)未經(jīng)法定程序選擇社會(huì )資本方的。未按規定通過(guò)物有所值評價(jià)、財政承受能力論證或規避財政承受能力10%紅線(xiàn),自行以PPP名義實(shí)施的。

        (四)以債務(wù)性資金充當項目資本金,虛假出資或出資不實(shí)的。

        (五)未按規定及時(shí)充分披露項目信息或披露虛假項目信息,嚴重影響行使公眾知情權和社會(huì )監督權的。

        對于存在本條(一)項情形,已入庫項目應當予以清退,項目形成的財政支出責任,應當認定為地方政府隱性債務(wù),依法依規提請有關(guān)部門(mén)對相關(guān)單位及個(gè)人予以嚴肅問(wèn)責。

        對于存在本條(二)至(五)項情形的,應在限期內進(jìn)行整改。無(wú)法整改或逾期整改不到位的,已入庫項目應當予以清退,涉及增加地方政府隱性債務(wù)的,依法依規提請有關(guān)部門(mén)予以問(wèn)責和妥善處置。

        四、營(yíng)造規范發(fā)展的良好環(huán)境

        各級財政部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén),多措并舉,加強規范管理和分類(lèi)指導,對重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項目加大政策支持力度。

        (一)鼓勵民資和外資參與。加大對民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)參與PPP項目的支持力度,向民營(yíng)企業(yè)推介政府信用良好、項目收益穩定的優(yōu)質(zhì)項目,并在同等條件下對民營(yíng)企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持。中央財政公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)專(zhuān)項轉移支付資金優(yōu)先支持符合條件的民營(yíng)企業(yè)參與的PPP項目。研究完善中國PPP基金績(jì)效考核辦法,將投資民營(yíng)企業(yè)參與項目作為重要考核指標,引導中國PPP基金加大支持力度。各地在開(kāi)展PPP項目時(shí),不得對外資企業(yè)、中資境外分支機構參與設置歧視性條款或附加條件。提倡優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)采購,應當根據采購項目需求特點(diǎn),合理選擇采購方式,進(jìn)一步加強采購需求和履約驗收管理,提高采購質(zhì)量。

        (二)加大融資支持。結合自身財力狀況,因地制宜采取注入資本金、運營(yíng)補貼等方式支持規范的PPP項目。引導保險資金、中國PPP基金加大項目股權投資力度,拓寬項目資本金來(lái)源。鼓勵通過(guò)股權轉讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等方式,盤(pán)活項目存量資產(chǎn),豐富社會(huì )資本進(jìn)入和退出渠道。

        (三)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域。優(yōu)先支持基礎設施補短板以及健康、養老、文化、體育、旅游等基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域有一定收益的公益性項目。加快實(shí)施符合經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要、決策程序完備、回報機制清晰、融資結構合理的項目。

        (四)保障合理支出。符合條件的PPP項目形成的政府支出事項,以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據,是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運營(yíng)補貼形成的經(jīng)常性支出。各地要依法依規將規范的PPP項目財政支出納入預算管理,重諾守約,穩定市場(chǎng)預期。

        (五)加強信息披露。依托全國PPP綜合信息平臺,對PPP項目信息進(jìn)行全流程公開(kāi)披露、匯總統計和分析監測,完善項目庫“能進(jìn)能出”的動(dòng)態(tài)調整機制,不以入庫為項目合規“背書(shū)”,不以入庫作為商業(yè)銀行貸款條件。

        (六)加強分類(lèi)指導。對于在建項目,督促各方嚴格履約,保障出資到位,推動(dòng)項目按期完工,避免出現“半拉子”項目。對于尚未開(kāi)工的項目,督促各方嚴格按照要求加強合同條款審核,規范融資安排。對于進(jìn)入采購階段的項目,加強宣傳推介和信息披露,吸引各類(lèi)市場(chǎng)主體特別是民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)平等參與。同時(shí),加強重大項目?jì),扎?shí)做好項目前期論證,推動(dòng)形成遠近結合、梯次接續的項目開(kāi)發(fā)格局。

        (七)強化PPP咨詢(xún)機構庫和專(zhuān)家庫管理。咨詢(xún)機構和專(zhuān)家要發(fā)揮專(zhuān)業(yè)作用,遵守職業(yè)操守,依法合規提供PPP項目咨詢(xún)服務(wù)。對于包裝不規范PPP項目增加隱性債務(wù)風(fēng)險、出具咨詢(xún)意見(jiàn)違反相關(guān)政策規定、收費標準偏離市場(chǎng)合理水平、對PPP項目實(shí)施造成消極影響和嚴重后果的咨詢(xún)機構和專(zhuān)家,要按照規定嚴肅追究責任。

        五、協(xié)同配合抓好落實(shí)

        各級財政部門(mén)要提高站位,主動(dòng)作為,加快推動(dòng)建立協(xié)同配合、保障有力、措施到位的工作機制。

        (一)加強部門(mén)協(xié)作,強化項目前期識別、論證和入庫等環(huán)節的溝通協(xié)調與信息共享,扎實(shí)做好項目前期準備工作,夯實(shí)項目實(shí)施基礎,推進(jìn)科學(xué)決策。

        (二)強化跟蹤監測。加強對項目全生命周期的跟蹤指導和監督檢查,建立健全政策落實(shí)和項目實(shí)施督查機制。加大信息公開(kāi)力度,主動(dòng)接受審計監督和社會(huì )監督,推動(dòng)項目規范有序實(shí)施。

        (三)鼓勵地方和部門(mén)因地制宜創(chuàng )新工作機制、加大政策扶持力度,加強經(jīng)驗總結和案例推廣,工作推進(jìn)中形成的經(jīng)驗做法和發(fā)現的重大問(wèn)題,及時(shí)向財政部報告。

         

          

        財  政  部

        2019年3月7日

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